PPP模式助推海綿城市建設 讓城市不再“看?！?/h1>

文章出處：人氣：-發(fā)表時間：2016-11-29 15:13【大 中 小】

今年以來透水地坪致力于解決城市內澇問題的海綿城市建設計劃正在各省市內迅速推進，PPP模式作為經(jīng)濟新常態(tài)下項目投資的重要抓手，對海綿城市建設項目的推動作用也日益突出。筆者結合自身在海綿城市建設PPP項目法律實務中的經(jīng)驗和心得，特撰寫本文。

    一、現(xiàn)實問題造就海綿城市建設新熱點近年來，我國城市化進程得到了飛速發(fā)展，但是城市內澇問題卻日益突出。由于單純依靠管網(wǎng)設施排水的傳統(tǒng)設計理念以及城市排水防澇設施系統(tǒng)的效率不足，造成了這兩年“逢雨必澇”的城市通病。一時間，在城市里“看海”成為了一道的“風景線”，同時也成為了社會輿論所關注的 。

    2015年10月11日，國務院辦公廳《關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕75號，以下簡稱“《指導意見》”)的發(fā)布，標志了黨對城市內澇問題的關注以及著重部署推進海綿城市建設工作的起步。“海綿城市”作為一個新興概念，正逐漸為社會各界所熟悉和關注，而讓城市不再“看海”也成為了當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要目標。

    “海綿城市”吸取了美國低影響開發(fā)系統(tǒng)(LID)、澳洲水敏性城市(WSUD)以及日本和歐洲非集中雨水管理的相關經(jīng)驗，從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”著手，通過城市規(guī)劃、建設的管控，并綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術措施，將城市建設成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”?？梢?，海綿城市建設具有廣泛而深遠的社會意義。

    二、政策支持引導海綿城市建設新風向2015年，國務院辦公廳發(fā)布的《指導意見》作為海綿城市建設的綱領性文件，提出通過海綿城市建設大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境影響的要求，并明確了直2030年的總體目標。

    之后，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部也紛紛出臺政策大力支持海綿城市建設，針對海綿城市建設試點城市，財政將對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。住建部于2016年3月18日印發(fā)《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，明確海綿城市專項規(guī)劃的八項規(guī)定內容，要求2016年10月底前設市城市要完成海綿城市規(guī)劃草案。

    另外，為響應號召和國家有關文件精神，推進海綿城市建設，加強水資源節(jié)約和集約利用，各地方人民政府如南寧、鎮(zhèn)江等也陸續(xù)出臺為加快推進海綿城市建設工作的指導性文件。通過進一步加大財政投入力度或出臺相關投融資鼓勵政策，在為海綿城市試點項目建設提供充分資金保障的同時，創(chuàng)新海綿城市建設投融資渠道，建立可操作的PPP投融資結構及合作機制，積極引入社會資本。

    可見，海綿城市規(guī)劃建設無疑已經(jīng)成為各市今年的重要任務之一，和地方支持政策的頻繁出臺也將共同引導海綿城市建設進入嶄新的發(fā)展階段，進一步加強水資源節(jié)約和集約利用，保護和城市生態(tài)環(huán)境，生態(tài)文明建設。

    三、PPP模式助推海綿城市建設新常態(tài)“海綿城市”理念的興起，被眾多學者視作是新形勢下拉動投資增長和消費需求的經(jīng)濟新增長點。但是，海綿城市建設所涉工程技術復雜，另外由于資金需求量較大，更是對項目融資方式以及投資體制等提出了更高的要求。在此情況下，創(chuàng)新海綿城市建設投融資渠道，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理，有效運用政府與社會資本合作(PPP)模式也成為了經(jīng)濟新常態(tài)下的優(yōu)先選擇。

    筆者注意到，截止目前，財政部、住建部、水利部已評選出全國30個(共兩批)海綿城市建設試點城市。另外，在財政部第三批PPP示范項目名單中，海綿城市PPP項目的數(shù)量已從批的1個上升了6個。相信在不久之后，這些項目的落地將為海綿城市建設PPP模式的推廣提供更多的借鑒。

    與傳統(tǒng)政府供給模式相比，PPP模式具有減少政府財政壓力、優(yōu)化風險分配、提高供給效率、提升項目產(chǎn)出收益和創(chuàng)新競爭等優(yōu)勢。一方面，政府可以借助社會資本的資本優(yōu)勢，加快公用設施(如河道治理設備、城市排水設施等)的建設和加快公共服務(如雨水收集、污水處理等水生態(tài)環(huán)境服務)的供給，通過物有所值和財政承受能力評價，進而提高政府資金供給效率，避免由于盲目投資造成過大的財政壓力;另一方面，政府和社會資本通過在PPP模式中進行合理分工和協(xié)調，利用社會資本的能力，實現(xiàn)全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈條的打通，發(fā)揮“海綿產(chǎn)業(yè)”各個上下游環(huán)節(jié)優(yōu)勢互補，協(xié)同創(chuàng)造優(yōu)勢，發(fā)揮“1+1>2”的整體效益。

    四、理念創(chuàng)新打造海綿城市建設新格局雖然PPP模式在海綿城市建設中扮演了重要角色，但是筆者同樣注意到，由于海綿城市相關法規(guī)制度不健全、產(chǎn)品價格機制不完善以及項目收益率不高等因素，在實踐中都制約了PPP模式在海綿城市建設運用中的落地和推廣。為提高社會資本的積極性，增強項目吸引力，筆者結合自身經(jīng)驗，認為在運作海綿城市建設PPP項目時可以從以下幾方面統(tǒng)籌考慮。

    項目打包，合理配置

    由于海綿城市建設并不是單指某個具體的項目，而是一種綜合的概念，需要結合采用多項工程技術措施，來控制城市雨水徑流，進而實現(xiàn)低影響城市開發(fā)建設，大限度地減少由于城市開發(fā)建設行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞。因此關于海綿城市建設的項目種類較多，分類也較復雜。

    針對項目數(shù)量多的特點，可以根據(jù)項目各自特點對項目進行具體細化分類，分類方式通過包括以下兩種：，根據(jù)建設內容劃分為排水防澇設施、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設、雨污分流改造、雨水收集利用設施、污水再生利用、漏損管網(wǎng)改造、綠地廣場、濕地公園等各類子項目;，根據(jù)項目產(chǎn)出性質劃分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品三類。在進行分類的基礎上可以通過將不同項目打包的方式實現(xiàn)優(yōu)劣搭配，搭建合理的結構。

    依托項目特點，合理設置投融資模式

    針對PPP模式在海綿城市建設上的應用，筆者認為，海綿城市建設項目的投融資模式應遵循以下原則確定：

    先，應通過厘清項目邊界條件，合理篩選項目。具體而言，應根據(jù)項目特點確定合作界面、產(chǎn)出要求、績效指標以及收益來源四個邊界條件。如果邊界條件過于不清或者責任主體無法明確的，則不建議采用PPP模式，可以通過政府購買公共服務等其他方式完成項目建設。

    其次，針對邊界條件清晰適宜采用PPP模式的項目，也需要根據(jù)項目自身特點，合理設置投融資模式。針對沒有項目經(jīng)營收益的純公共產(chǎn)品，如綠地、公園、河道、蓄水保水設施等項目，采用政府付費機制建成后委托公司負責運營維護。針對可以通過特許經(jīng)營或通過土地資源升值獲利的項目，如污水處理廠、再生水、片區(qū)開發(fā)等項目，則可以吸引具有建設和運營管理技術的社會資本進行投資建設，常見運作方式包括DBFO(設計-建造-融資-運營)、BOT(建設-運營-移交)、ROT(改建-運營-移交)等。

    強強聯(lián)合降低風險，發(fā)揮項目整體效益

    針對投資額高、技術要求復雜的項目，建議具備資質的社會資本組成聯(lián)合體參與項目投資建設。由于海綿城市建設涉及的工程體量相當大且技術要求也很高，需要項目投資人和承包商統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并提前考慮項目的復雜性和長期性。實踐中，往往需要多個具備技術的設計和施工單位一同參與，以順利完成項目的具體規(guī)劃要求。

    注重績效考核機制，科學評價建設成效

    采用PPP模式投資建設的海綿城市項目，項目運營維護階段是必不可少的環(huán)節(jié)之一，尤其是針對海綿城市建設的準經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目，政府通過財政支出支付運營維護服務費是社會資本獲得回報的重要途徑，因此績效考核機制的合理設置在海綿城市建設PPP項目中關重要。

    目前，住房和城鄉(xiāng)建設部已于2015年7月10日發(fā)布了《海綿城市建設績效評價與考核辦法(試行)》。在該考核辦法中，將海綿城市建設績效評價與考核分為城市自查、省級評價和部級抽查三個階段，并在具體考核標準分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水、制度建設及執(zhí)行情況和顯示度六大類共18項指標，從定性和定量以及約束性和鼓勵性角度分別考察，以保證海綿城市PPP項目的建設和運營質量，該辦法是科學、評價海綿城市建設成效進而實現(xiàn)物有所值的有力保障，政府方和社會資本方均應在項目操作實踐中給予高度重視。

    結語：海綿城市建設是落實生態(tài)文明建設的重要舉措，是實現(xiàn)城市水生態(tài)、城市水環(huán)境、提高城市水等多重目標的有效手段。實務中，考慮到海綿城市建設項目分類較多，項目產(chǎn)出以公益性為主的特點，以及鑒于國內在海綿城市PPP項目模式尚不成熟的現(xiàn)狀，各地應根據(jù)項目特點因地制宜合理設置項目投融資模式，避免盲目效仿其他地區(qū)案例的做法。同時，注重在項目建設和運營過程中建立合理的績效考核制度和指標體系，探索按實施效果的付費機制，通過績效考核對項目質量進行把關，實現(xiàn)所需建設項目的“海綿”功能。

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